建国以来土地政策的变化

前言

  我国在相当长的时间内是一个传统的农业国,哪怕工业化之后,农民仍然占据人口的大多数,土地依旧是百姓关注的焦点,“耕者有其田”是自古以来百姓所渴望实现的目标。而且土地还关系到粮食生产的多少,直接影响国家的安危。

  封建土地所有制在我国持续了两千多年。尽管统治者一直试图抑制土地兼并,保证自耕农阶层的稳定,但是每到封建王朝末期,严重的土地兼并和高额的赋税,使得大量自耕农破产,权贵阶层则手握大量土地,而朝廷却国库空虚,最终矛盾激化,政权更替[1]

  辛亥革命之后,以孙中山为代表的部分人努力实现“耕者有其田”的目标,但是由于官僚主义、帝国主义、封建主义这三座大山的压迫,广大农民的处境并没有得到改善,土地依然大量掌握在军阀、权贵手中,“富者阡陌连田,穷者无立锥之地”的情形时有发生。

  中国共产党成立之后,以马克思主义为指导思想,结合实际情况摸索实践,建立了一个适合中国国情的、与时俱进、不断迭代优化的土地政策,实现了千百年来中华民族关于土地的愿望。本文以我党上世纪的土地政策为例,论述我党土地政策的内容和思想,探讨其中蕴含的马克思主义思想和中国特色。

我国土地政策的变化

  从土地革命战争到家庭联产承包制,再到土地使用权流转,中国共产党的土地政策上世纪中不断变化着。我党的土地政策阶段,主要可以分为三个阶段,分别是建党后至建国前,建国后至改革开放前和改革开放后。

建国前:耕者有其田的伟大目标

土地革命战争:破除封建土地所有制

  1921年至1937年被称为土地革命战争时期,这一时期社会的主要矛盾是代表广大人民利益的中国共产党和代表地主、资本家、军阀、买办利益的国民党反动派之间的矛盾,我党在广大的苏区农村地区展开了大规模的土地革命。最初党提出了“限租限地”的政策,保护佃农的权益,打击土地兼并。随着根据地的不断扩大和革命的深入,党逐渐意识到“中国革命的根本问题是土地问题”,而要解决土地问题,关键就在于土地所有权[2],于是党提出要没收大地主、军阀、劣绅和宗祠的土地,主张“耕地农有”,即谁耕种的土地归谁所有,将大量土地分给农民,切实解决农民土地所有权问题。

  1928年,我党第一部土地法《井冈山土地法》颁布,规定“没收农村一切土地”,然而这一过程却损害了所有农民的利益,而不仅仅是大地主和富农1。于是在1929年的《兴国县土地法》中做出了更正:“没收一切公共土地及地主阶级的土地”2,毛泽东称其为“一个原则的改正”3[3]

图 1 井冈山土地法

  在这一时期,我党土地改革所参考的形式是苏联斯大林模式的农村集体化道路,认为“广大农民得到解放的必由之路是由土地国有过渡到大规模的社会主义生产”4“没收一切土地,客观上是实行土地的国有”,最终目标是要“实现集体的社会主义的土地生产道路”5,这些举措是我党土地政策的创新与实践,赢得了广大群众的支持,帮助我党在国民党反动派的打压下,不断扩大并巩固了革命根据地。

抗日战争:减租减息巩固民族统一战线

  抗日战争中,中日民族矛盾取代土地革命战争时期的人民与国民党反动派的矛盾,成为了社会主要矛盾。为了建立巩固民族统一战线,在1937年六届中央政治局于陕北召开洛川会议,决定将“减租减息”作为抗战期间的土地政策,列入《抗日救国十大纲领》之中[4]。“地主减租减息,农民交租交息”,通过这一方式,我党调节了农民和和地主富农之间的矛盾,将他们一同纳入抗日民族统一战线之中。

图 2 中国共产党抗日救国十大纲领

  在这一特殊时期,我党推行的“减租减息”政策暂缓了土地改革的进程,但是起到了团结社会各阶级的作用,不仅壮大了抗日力量,而且还巩固了革命根据地的统治6

解放战争:耕者有其田目标的实现

  随着抗日战争的结束,中日民族矛盾基本得到了解决,国共两党曾试图通过和平方式协商统一,于是在抗战后的一段时间内,我党沿用了抗战时期的土地政策,毛泽东在1945年11月指出:“目前我党的方针,仍然是减租而不是没收土地”7[4]

  随着蒋介石政府发动内战的迹象越来越明显,而人民群众希望废除封建土地制度,解决土地问题的呼声越来越大,我党土地政策的核心内容从“减租减息”变为“没收地主土地,彻底废除封建土地制度”。1947年,中共中央颁布了《中国土地法大纲》,明确了“土地均分给农民这一原则”8。土地改革从根本上改变了土地所有制,实现了中国百姓几千年来“耕者有其田”的梦想。

  建国前,我党的土地政策经过了没收土地、耕地农有、减租减息、土地革命等多个阶段,这些政策是根据社会主要矛盾的演变而与时俱进的。通过近30年的努力,我党完全废除了封建土地所有制,实现了中国百姓的夙愿,巩固了农村基层组织,让我党获得了广大群众的拥护和支持。这一时期的土地政策,为建国后的土地政策和土地立法提供了丰富的经验。

改开前:土地公有制的伟大尝试

改造:集体土地所有制

  建国后并没有停下土地改革的进程。农民经过土地革命,虽然分到了土地,但是由于自然经济生产经营分散,技术地下,抗风险能力弱,所以我国农业在经过短暂的快速发展后,又陷入了瓶颈。

  毛泽东从马克思主义的角度出发,思考了中国历朝历代的土地政策,认为只有实现土地公有制度,才能从根本上解决土地问题。于是我国仿照苏联进行农业集体化的方式,针对中国地少人多的实际情况,开始了新的土地制度改革路程[5]

  1953年开始的农业合作化,是社会主义三大改造的一部分。农业合作化的实质是通过互助合作的形式将生产资料私有制为基础的小私有经济改造成生产资料公有为基础的合作经济的过程。农业合作化先后经历了具有社会主义萌芽的互助组、土地入股统一经营的初级阶段和土地、耕畜、农具等折价归集体所有的高级阶段。到1956年已经基本完成农业社会主义改造,初步建立了农村土地集体所有制。

推进:合作社与人民公社

  1958年3月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》9,鼓励“有条件的地方,把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社“,这是人民公社化的前奏。同年8月,中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,提出要通过建立人民公社“加快社会主义建设的速度”,其本质特征是规模“巨型化”和实行“政社合一”的管理体制10

  总的来说,农业的社会主义改造和人民公社化解决了农村贫富分化现象重新出现、个体农业不能满足工业需求、自然经济抗风险能力差等问题。人民公社20年,全国人口增长近2.8亿,为工业化、现代化提供了8000多亿的资金,修建了价值约180万亿的水利工程,功在当代,利在千秋。但是在这个过程也出现了浮夸风、共产风、一刀切和平均主义的隐患,为后来人民公社的取缔埋下了伏笔。

改开后:土地生产力的蓬勃发展

改革:农村土地承包与城市土地流转

  文革后的短时间内,全国经济不振,长期的平均主义政策抑制了农民的劳动积极性,致使农业生产长期停滞不前,农民生活质量得不到明显改善,再加上天灾不断,迫使我党对土地政策做出了调整。

  1978年12月,十三届三中全会的召开拉开了改革开放的序幕。同时期,关于建立具有中国特色的土地政策的改革也在农村和城市地区引起了广泛讨论。

  以安徽凤阳小岗村为代表的包产到户掀起了农村土地政策变革的大幕。1980年9月,中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》11的文件,明确在坚持土地集体所有的前提下,“可以包产到户,也可以包干到户”,在1982年颁布的中央1号文件中,中央强调,“包产到户”“包干到户”“都是建立在土地公有制基础上的,是社会主义农业经济的组成部分”12

  家庭联产承包责任制总体上而言,改变了我国农村旧的经营管理体制,解放了农村生产力,调动了广大农民的生产经营积极性。但是家庭分散经营,经营规模小、风险大,抗风险能力差,难以形成规模经济效益,而且农民不能自由处置土地,限制了农民的择业自由,另外分散化也导致农村基础设施难以建设,农业生产长期高成本。

发展:解决问题,细化管理

  为了解决农业发展的问题,推动农业发展走向规模化、现代化,提升农业的市场竞争力,中央在各地进行了积极探索,尝试了多种土地流转形式。

  1992年邓小平南巡讲话后, 国家确立了建设社会主义市场经济的改革方针, 农业与农村经济发展掀起了新浪潮。1993年全国人大修正了宪法,从根本大法上确立了家庭联产承包责任制的法律地位,终止了多年来对家庭联产承包责任制的非议与争论,推动农业发展。

  我国经济在改革开放后进入高速发展期,这对土地管理制度提出了更高的要求。完善土地管理制度成为了这一时期的当务之急。由于在很长的一段时间内,我国的农村地区占据主要地位,农村土地也是土地的主要部分,所以在1982年之前,我国的土地管理制度主要是农村土地管理。但是伴随着城市的发展,土地管理制度也做出了重大改变。

  1982年至1986年期间,我国的实行城乡土地分割管理的制度,农村用地由农业部负责,城市用地由建设部管理,但是这一制度不能适应我国耕地不足的情况,所以在1986年我国决定建立城乡土地统一管理制度。特别是针对耕地管理,我国在1997年发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出要加强土地宏观管理,特别是加强土地管理的执法监督检查13;在1998年通过了《土地管理法》,确立了保护耕地的基本国策[6]

  改革开放以来的土地政策相较于之前发生了巨大的改变,也取得了很大的成效。我党在这一时期的土地政策,充满了创新、探索,特别是发挥了试点作用,在一项政策取得成功后不断推广,有很好的反响。我国的土地政策不断完善,对解放土地生产力发挥了重要作用。

土地政策:马克思主义中国化的产物

  马克思从未明确提出过 “土地产权” 这一概念,但是我们依然可以在他的著作中提取到他的土地产权理论,这一套理论包括了土地产权制度及其变迁、 土地产权权能、 土地产权结合与分离、土地产权商品化及配置市场化等诸多部分,对我党土地制度的建立与改革产生了深远影响[7]

  几十年来,中国共产党始终以马克思主义作为指导思想,把“以人民为中心”作为政策主线,从无到有建立了符合实际,切合国情的中国特色社会主义土地制度,并且随着社会主要矛盾的改变不断完善土地政策和基于土地集体所有的生产关系。从思想特质上来所,我党的的土地政策是马克思主义中国化的产物。

  在土地革命战争时期,以毛泽东为核心的第一代党中央领导集体把马克思列宁主义的基本原理同中国的国情相结合,制定了具有中国特色的土地路线、方针和政策,是毛泽东思想的重要组成部分。在这一思想的指导下,我党将这一时期的工作重心放在农村,深入基层,发动农民进行抗争,一起废除腐朽的封建土地制度,并且在实践中不断探索、创新,制定出符合中国实际情况的土地改革制度[8]。这一过程充分体现了毛泽东思想中“结合实际,实事求是”的基本点,邓小平同志腾说:“毛泽东同志所以伟大,能把中国革命引导到胜利,归根到底,这是靠这个”14

  改革开放后至今的土地政策,与建立社会主义市场经济体制的改革总目标保持紧密结合。社会主义市场经济体制不是资本主义,它是与中国特色社会主义的基本制度结合在一起的,目标是使市场在国家宏观调控下对资源配置起到基础性作用。在全球化日益加深和改革开放不断深入、扩大的背景下,土地政策要在坚持土地公有制的前提下,发挥市场对土地资源配置的基础作用,但也要处理好土地管理中国家计划与资本市场之间的关系,发挥制度优势[8]

图 3 1952年以来我国农业生产总产值

  事实也证明,我党的土地政策是有利于农业发展,提高农民生活水平的。从图 3可以看出,每当农业发展到瓶颈时,我党总是能够适时的完善、改革土地政策:1978年改革开放,随后开始了家庭联产承包责任制,我国农业迅速从文革中恢复,开始增长;1992年,邓小平南巡讲话,1993年宪法确立了联产承包的法律地位,我国农业顿时跃上了一个新台阶;世纪之交,我国经济形势发生了重大变化,为了适应新世纪的需要,2002年党的十六大正式提出允许土地使用权流转,农业生产总产值再次迅速增加,至今我国农业已经连续二十多年取得丰收,农民的生活也获得了巨大改善。

表 1 农村发展数据
年份 粮食产量(万吨) 农村居民人均纯收入(元)
1980年 32055.50 191.3
2000年 46217.52 2253.4
2020年 66949.00 14617.0(2018)

总结

  回顾土地政策的发展演变历史,土地政策的变革是毛泽东思想和中国特色社会主义的实践与证明。毛泽东指出:“当革命的形势己经改变的时候,革命的策略、革命的领导方式,也必须跟着改变。”15而随着主要矛盾的改变,我们的土地政策也必须要做出相应的改变。

  邓小平思想中关于三个有利于的说法,也可以延伸出一个标准:是否有利于解放和发展生产力是衡量中国一切政党政策及其实践的根本标准。三个代表重要思想也提出“中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求,就是要不断地解放和发展生产力”。

  土地政策的变革证明,我党的土地政策,极具中国特色,而且切实解决了千百年来的土地问题;我党的土地政策,既是中国人民智慧的结晶,又是马克思主义指导的成果;我党的土地政策,不仅没有背离马克思主义的指导,更是拓宽了马克思主义关于土地问题的思考与探索[9]。总而言之,我党的土地政策,是马克思主义中国化的代表与证明。

参考文献

1. 党的以人民为中心的土地政策_百年沿革与发展_俞明轩[J].
2. 俞明轩, 谷雨佳, 李睿哲. 党的以人民为中心的土地政策:百年沿革与发展[J]. 管理世界, 2021,37(04): 24-35.
3. 温锐, 杨丽琼. 中央苏区平分土地政策与农民权益保障的再认识[J]. 中共党史研究, 2010(05): 64-70.
4. 阎庆生, 黄正林. 论陕甘宁边区的土地政策和土地立法[J]. 西北师大学报(社会科学版), 2001(06): 54-59.
5. 郑品芳, 李佑新. 中国共产党百年农村土地政策制度改革研究[J]. 湖南大学学报(社会科学版), 2021,35(02): 9-16.
6. 姜爱林. 改革开放以来中国土地政策的发展变迁[J]. 中州学刊, 2003(05): 48-53.
7. 洪名勇. 论马克思的土地产权理论[J]. 经济学家, 1998(01): 28-33.
8. 张永泉. 毛泽东在解决农民土地问题上的重大贡献[J]. 浙江学刊, 1994(01): 21-24.
9. 姜炳三. 中国农村土地制度建设的理论指南──学习建设中国特色社会主义理论的几点体会[J]. 浙江社会科学, 1995(01): 36-42.


  1. 《中央通讯二十八号——农民运动的策略(一)(1929年2月3日),《第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编》,人民出版社,1981年,第 272 页 ↩︎

  2. 《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第 6 册),中国文献出版社,2011 年版,第 184 页 ↩︎

  3. 《毛泽东农村调查文集》,人民出版社,1982年,第 40 页 ↩︎

  4. 《江西省致湘江赣边特委(综合)指示》(1929年9月6日),《第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编》,第 320 页 ↩︎

  5. 《土地问题与反富农策略》(1931年2月8日),苏区中央局,《第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编》,第 492 页 ↩︎

  6. 《中国共产党历史第一卷(1921-1949)》(下册),中共党史出版社,2002 年版,第 596~597 页 ↩︎

  7. 《减租和生产是保卫解放区的两件大事》,《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第 1173 页 ↩︎

  8. 《中央关于土地问题的指示》,《中国中央文件选集》第16册,人民出版社1992年版,第 528~530 页 ↩︎

  9. 《建国以来重要文献选编》(第 11 册),中央文献出版社,2011 年版,第 209~211 页 ↩︎

  10. 《建国以来重要文献选编》(第 11 册),中央文献出版社,2011 年版,第 446~451页 ↩︎

  11. 《新时期农业和农村工作重要文献选编》,中央文献出版社,1992 年版,第 60 页 ↩︎

  12. 《全国农村工作会议纪要》,《新时期重要文献选编》(三中全会以来重要文件选编下),人民数据 ↩︎

  13. 《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,《新时期重要文献选编》(十四大以来重要文件选编下),人民数据 ↩︎

  14. 《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年,第121页 ↩︎

  15. 《论反对日本帝国主义的策略》,《毛泽东选集》第1卷,人民出版社1991年版,第 142-169 页 ↩︎